Comunicazione Commissione Europea – Relazioni dell’UE con i PICCOLI STATI – 20 novembre 2012

Bruxelles, 20.11.2012 COM(2012) 680 definitivo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, ALCOMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI
Relazioni dell’UE con il Principato di Andorra, il Principato di Monaco e la
Repubblica di San Marino
Opzioni per una maggiore integrazione con l’UE
{SWD(2012) 388 definitivo}

INDICE

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

Relazioni dell’UE con il Principato di Andorra, il Principato di Monaco e la Repubblica di San Marino

1. INTRODUZIONE…………………………………………………………………………………………………………
1.1. Relazioni dell’UE con Andorra, Monaco e San Marino ad un bivio…………………………………..
1.2. Le specifiche situazioni dei paesi di piccole dimensioni………………………………………………….
2. LE RELAZIONI FRAMMENTATE DELL’UE CON I PAESI DI PICCOLE DIMENSIONI…………………………………………………………………………………………………………………..
2.1. Caratteristiche comuni………………………………………………………………………………………………..
2.1.1. Accordi monetari………………………………………………………………………………………………….
2.1.2. Accordi sulla tassazione dei risparmi…………………………………………………………………………..
2.1.3. Contrasto alla frode e scambio di informazioni fiscali……………………………………………………
2.2. Andorra………………………………………………………………………………………………………………………
2.2.1. Unione doganale……………………………………………………………………………………………………….
2.2.2. Schengen…………………………………………………………………………………………………………………
2.2.3. Relazioni bilaterali con i paesi limitrofi………………………………………………………………………..
2.2.4. La politica europea di Andorra……………………………………………………………………………………
2.3. Monaco……………………………………………………………………………………………………………………..
2.3.1. Parte del territorio doganale dell’UE…………………………………………………………………. ……..
2.3.2. Schengen…………………………………………………………………………………………………………………
2.3.3. Relazioni bilaterali con il paese limitrofo……………………………………………………………………..
2.3.4. La politica europea di Monaco……………………………………………………………………………………
2.4. San Marino………………………………………………………………………………………………………………..
2.4.1. Unione doganale……………………………………………………………………………………………………..
2.4.2. Schengen………………………………………………………………………………………………………………..
2.4.3. Relazioni bilaterali con il paese limitrofo……………………………………………………………………
2.4.4. Politica europea di San Marino………………………………………………………………………………….
3. OSTACOLI ALL’ACCESSO AL MERCATO INTERNO…………………………………………………
3.1. Libera circolazione delle persone…………………………………………………………………………………
3.2. Libera circolazione dei servizi e libertà di stabilimento per le imprese……………………………..
3.3. Libera circolazione delle merci…………………………………………………………………………………….
4. SOSTENERE E PROMUOVERE GLI INTERESSI DELL’UE………………………………………….
4.1. Maggiori opportunità economiche e occupazionali per i cittadini e le imprese dell’UE……….
4.2. Vantaggi reciproci attraverso parità di condizioni…………………………………………………………..
4.3. Cooperazione a sostegno di obiettivi condivisi………………………………………………………………
5. POSSIBILI OPZIONI PER UNA MAGGIORE INTEGRAZIONE…………………………………….
5.1. Prima opzione: Status quo…………………………………………………………………………………………..
5.2. Seconda opzione: Approccio settoriale………………………………………………………………………….
5.3 Terza opzione: Accordo Quadro di Associazione…………………………………………………………..
5.4. Quarta opzione: Partecipazione allo Spazio Economico Europeo……………………………………..
5.5. Quinta opzione: Adesione all’UE………………………………………………………………………………….
6. CONCLUSIONI…………………………………………………………………………………………………………..
6.1. Questioni orizzontali e istituzionali………………………………………………………………………………
6.2. Raccomandazioni……………………………………………………………………………………………………….

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI
Relazioni dell’UE con il Principato di Andorra, il Principato di Monaco e la
Repubblica di San Marino
Opzioni per una maggiore integrazione con l’UE

1. INTRODUZIONE

1.1. Relazioni dell’UE con Andorra, Monaco e San Marino ad un bivio
L’Europa Occidentale comprende alcuni Stati indipendenti di piccole dimensioni territoriali che non sono membri dell’UE: il Principato di Andorra, la Repubblica di San Marino, il Principato di Monaco, il Principato del Liechtenstein e lo Stato della Città del Vaticano1. L’UE mantiene relazioni con tutti questi Stati, come previsto dall’Articolo 8 del Trattato sull’Unione Europea (TUE)2.
Le relazioni differiscono in termini di portata e di quadro istituzionale. Ad esempio, il Liechtenstein è membro dell’EFTA (Associazione Europea di Libero Scambio) e strettamente collegato all’UE attraverso l’Accordo sullo Spazio Economico Europeo (SEE), che gli garantisce l’accesso al mercato interno dell’UE. Il Liechtenstein ha altresì aderito allo spazio Schengen nel dicembre 2011. Per contro, le relazioni dell’UE con Andorra, Monaco e San Marino (qui di seguito denominati “Paesi di piccole dimensioni”) sono disciplinate da alcuni accordi che riguardano specifiche aree dell’acquis e delle politiche comunitarie.
Nel dicembre 2010, il Consiglio è giunto alla conclusione che le relazioni dell’UE con detti tre Stati erano “ampie ma frammentate“3, poiché permangono alcuni ostacoli alla libera circolazione delle persone, delle merci e dei servizi da e verso l’UE. Ciò ha causato alcune difficoltà pratiche per i cittadini e le imprese dell’UE, nonché per i cittadini e le imprese dei Paesi di piccole dimensioni. Pertanto, il Consiglio ha sollecitato “un’analisi delle possibilità e delle modalità relative ad una loro eventuale progressiva integrazione nel mercato interno”.
Il Consiglio ha adottato un primo rapporto nel giugno 2011 sotto la Presidenza ungherese. Tale rapporto invitava il Servizio Europeo per l’Azione Esterna e la Commissione ad approfondire la loro analisi, anche prendendo in esame “un possibile nuovo quadro istituzionale per disciplinare le relazioni, tenendo conto dell’importanza di un approccio coerente per tutti e tre i Paesi”4.

Tutti e tre i Paesi di piccole dimensioni hanno espresso il desiderio di migliorare le loro relazioni con l’UE, nonostante alcune sfumature diverse in termini di portata e raggio d’azione. Il Principato di Andorra si è dichiarato disponibile a considerare varie opzioni, ad esclusione dell’adesione all’UE, pur esprimendo una certa preferenza per un Accordo Quadro di Associazione. Anche Monaco si è dimostrato interessato a discutere ulteriormente le opzioni relative ad una sua più forte integrazione nel mercato interno. Infine, San Marino si è dimostrato disponibile a considerare un’ampia gamma di opzioni per una migliore integrazione europea, opzioni che vanno dall’adesione allo Spazio Economico Europeo ad un Accordo Quadro di Associazione multilaterale o bilaterale con l’UE. Tutte e tre i Paesi desiderano preservare le proprie specificità e identità nelle loro relazioni con l’UE.
Alla luce del costante interesse espresso dai Paesi di piccole dimensioni5 nei confronti di una maggiore integrazione con l’UE, la presente Comunicazione analizza le relazioni dell’UE con Andorra, Monaco e San Marino e fornisce alcune raccomandazioni su come poter ottenere tale integrazione. Con la presente Comunicazione la Commissione richiede di esprimere pareri su tali raccomandazioni, sulla cui base deciderà i prossimi passi da compiere in questo processo.
1.2. Le specifiche situazioni dei Paesi di piccole dimensioni
Andorra, Monaco e San Marino presentano alcune analogie. Essi sono Stati indipendenti di ridotte dimensioni in termini territoriali e di popolazione e tutti sono circondati da uno o più Stati membri dell’UE6, con i quali hanno relazioni molto strette basate su una storia condivisa e su affinità politiche e culturali. I servizi finanziari e il turismo (spesso in combinazione con i servizi al dettaglio) costituiscono il fondamento della loro economia, benché vi siano elementi di diversificazione economica. Sono tutti democrazie parlamentari e membri delle Nazioni Unite (ONU), del Consiglio d’Europa e dell’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE).
Tuttavia, vi sono anche significative differenze geografiche e demografiche tra loro.
Il Principato di Andorra è il Paese più grande per territorio (468 km2) e per popolazione (circa 78.100 abitanti). Molti chilometri lo separano dalla più grande città dei dintorni ed è collegato agli Stati limitrofi, vale a dire Spagna e Francia, solo da due strade principali.
Monaco confina con la Francia ed ha una popolazione di circa 36.300 abitanti. Il suo territorio copre un’area pari a 1,95 km2, il che lo rende il secondo Stato più piccolo al mondo dopo lo Stato della Città del Vaticano.
San Marino è situato in cima ad un monte ed è un’enclave all’interno dell’Italia. Esso copre un’area di 61,2 km2, con una popolazione di circa 32.300 abitanti.
Altre differenze sono rappresentate dalle loro lingue ufficiali e dai loro sistemi costituzionali, giuridici e politici.
Andorra è un Co-principato, con il Presidente francese e il Vescovo di Urgell (Spagna) come Co-principi.
Monaco è una monarchia costituzionale ed è strettamente integrato con la Francia, sulla base di numerosi trattati bilaterali.
San Marino è una Repubblica ed ha stretti rapporti con l’Italia.

2. LE RELAZIONI FRAMMENTATE DELL’UE CON I PAESI DI PICCOLE DIMENSIONI

2.1. Caratteristiche comuni
Nel complesso, l’UE intrattiene ottime relazioni con i Paesi di piccole dimensioni. L’UE è in assoluto il loro principale partner per quanto riguarda l’interscambio e gli investimenti. I Paesi di piccole dimensioni non intrattengono un dialogo politico ufficiale ad alto livello con l’UE, ma le loro missioni diplomatiche sono accreditate presso l’UE a livello di Ambasciatori ed i massimi rappresentanti dei loro governi si recano occasionalmente a Bruxelles per partecipare ad incontri con le rispettive controparti dell’UE7. Tuttavia, nessuna delegazione dell’UE è accreditata presso detti Paesi di piccole dimensioni8. L’UE è rappresentata in ogni Paese da uno dei suoi Stati membri9.
Per quanto riguarda il quadro giuridico rispetto a questi Paesi, l’interscambio bilaterale di merci fra l’UE e i tre Paesi di piccole dimensioni è regolamentato da accordi di unione doganale: Monaco ha concluso un tale accordo con la Francia e fa parte del territorio doganale dell’UE, mentre San Marino e Andorra hanno entrambi un accordo di unione doganale con l’UE. Inoltre l’UE ha concluso accordi monetari e accordi sulla tassazione dei risparmi con tutti e tre i Paesi di piccole dimensioni. La Commissione ha altresì proposto di negoziare con essi Accordi Antifrode e sullo Scambio di Informazioni in Materia Fiscale10.

2.1.1. Accordi monetari
L’UE ha concluso Accordi monetari11 con ciascuno dei Paesi di piccole dimensioni, che permettono loro di utilizzare l’euro come valuta ufficiale e di coniare monete in euro fino ad un determinato valore. In cambio, i Paesi di piccole dimensioni si sono impegnati a recepire gradualmente il pertinente acquis12 dell’UE nella loro legislazione interna, per quanto riguarda: banconote e monete in euro, legislazione bancaria e finanziaria, prevenzione del riciclaggio di denaro, frode e contraffazione, nonché condivisione di dati statistici. I Paesi di piccole dimensioni hanno accettato la competenza esclusiva della Corte di Giustizia dell’UE per la risoluzione di qualsiasi controversia tra le parti in relazione agli accordi.
2.1.2. Accordi sulla tassazione dei risparmi
L’UE ha concluso Accordi sulla tassazione dei risparmi13 con i tre Paesi di piccole dimensioni, che stabiliscono misure equivalenti a quelle definite nella Direttiva 2003/48/CE in materia di tassazione dei redditi da risparmio sotto forma di pagamenti di interessi14. In questo ambito, i redditi da risparmio sotto forma di pagamenti di interessi corrisposti in questi Stati a beneficiari effettivi che sono persone fisiche identificate come residenti di uno Stato membro dell’UE devono essere soggetti ad una ritenuta alla fonte applicata dagli agenti pagatori stabiliti nel loro territorio, il cui gettito è per lo più trasferito agli Stati membri di residenza della persona fisica interessata.

Durante le consultazioni tenutesi nel 2009 con le autorità competenti di Andorra, Monaco e San Marino è stata confermata la disponibilità dei Paesi a modificare i propri Accordi con l’UE in linea con l’esito della revisione della Direttiva sul risparmio. Una volta adottata da parte del Consiglio un’autorizzazione a negoziare, verranno avviate trattative formali per l’aggiornamento degli Accordi.
2.1.3. Contrasto alla frode e scambio di informazioni fiscali
A seguito di una raccomandazione da parte della Commissione, il Consiglio ha autorizzato la Commissione a negoziare Accordi antifrode e per lo scambio di informazioni fiscali con Andorra, Monaco e San Marino15, sulla base dell’esperienza maturata nell’ambito di negoziati analoghi con il Liechtenstein, tenendo conto degli sviluppi internazionali intervenuti in questo settore. La Commissione prevede accordi strutturati su due pilastri, che comprendano non solo misure antifrode ma anche un’ampia collaborazione amministrativa in materia fiscale.
2.2. Andorra
2.2.1. Unione doganale
L’UE ha concluso un Accordo con Andorra che stabilisce un’unione doganale16 per le merci industriali. L’Accordo prevede che i prodotti agricoli di Andorra che entrano nell’UE siano esenti dai dazi sulle importazioni; dal canto suo, Andorra ha il diritto di applicare dazi sulle importazioni di prodotti agricoli provenienti dall’UE. L’Accordo funziona bene e nel 2011 è stato concluso un Protocollo che lo estende alle misure di sicurezza doganale.
Inoltre, un Accordo di Cooperazione17 prevede un ambito di cooperazione in alcuni settori, con particolare riferimento alla politica regionale nei Pirenei. Nel 1997, l’UE ed Andorra hanno concluso un Protocollo in campo veterinario al fine di mantenere il tradizionale flusso relativo all’interscambio di animali vivi e di prodotti di origine animale garantendo la conformità con gli standard dell’UE18. Pertanto, Andorra ha recepito l’acquis concernente la legislazione generale alimentare e le norme igieniche, nonché la legislazione quadro sul controllo delle malattie animali.
2.2.2. Schengen
Andorra non fa parte dello spazio Schengen. I controlli alle frontiere sono effettuati presso le frontiere fra il Principato di Andorra e gli Stati limitrofi, vale a dire Francia e Spagna. Tuttavia, Andorra coordina i propri requisiti relativi al visto con la zona Schengen e accetta visti Schengen. Secondo un approccio pragmatico adottato dagli Stati membri di Schengen, alle frontiere esterne dell’UE i cittadini andorrani possono effettuare il controllo passaporti agli sportelli riservati ai cittadini degli Stati membri dell’UE e dell’EFTA.
2.2.3. Relazioni bilaterali con i Paesi limitrofi
Andorra mantiene relazioni privilegiate con Francia e Spagna, nonché con il Portogallo, attraverso accordi sottoscritti in numerosi campi, quali la libera circolazione delle persone, l’istruzione, la giustizia e gli affari interni.
2.2.4. La politica europea di Andorra
Andorra ha mostrato un forte interesse ed un impegno riguardo al miglioramento della propria integrazione con l’UE.
Nel 2010, il governo andorrano ha elaborato un documento non ufficiale in cui annunciava il proprio desiderio di maggiore cooperazione. Nel 2011, Andorra ha presentato all’UE un memorandum che specificava nel dettaglio le aree in cui riteneva esistessero ostacoli all’accesso al mercato interno. Nel giugno 2012 Andorra ha adottato una legge riveduta al fine di aprire ulteriormente la propria economia agli investimenti.
Andorra ricerca relazioni più strette con l’UE attraverso la negoziazione di un nuovo accordo che tenga conto del fatto che Andorra è geograficamente situata all’interno dell’UE, nonché delle specificità di Andorra, della possibilità di prevedere periodi transitori in talune aree, compresa la libera circolazione delle persone, e della partecipazione di Andorra a programmi e agenzie dell’UE.
2.3. Monaco
2.3.1. E’ parte del territorio doganale dell’UE

Monaco ha concluso un accordo doganale con la Francia, pertanto fa parte del territorio doganale dell’UE19.

Inoltre, Monaco e l’UE hanno concluso un Accordo sull’applicazione di taluni atti comunitari nel territorio del Principato di Monaco20. Il suo scopo è quello di facilitare la vendita di medicinali monegaschi ad uso umano e veterinario, di prodotti cosmetici e di dispositivi medici sul mercato dell’UE. L’Accordo prevede l’applicazione del pertinente acquis in questo campo al territorio di Monaco.

2.3.2. Schengen
Monaco non è uno Stato Parte alla Convenzione di Schengen. Tuttavia, in virtù di due accordi bilaterali con la Francia21 il suo territorio si trova all’interno delle frontiere esterne dello spazio Schengen; di conseguenza, i cittadini dell’UE e di Monaco possono circolare liberamente all’interno dello spazio Schengen, compreso Monaco, senza necessità di visto. Gli accordi prevedono i necessari requisiti di sicurezza e l’introduzione di controlli alle frontiere esterne di Monaco, che vengono effettuati dalle autorità francesi presso i valichi di frontiera esterni autorizzati e cioè Monaco-Heliport e Monaco-Port. Inoltre i permessi di residenza monegaschi sono equivalenti ai visti Schengen.
2.3.3. Relazioni bilaterali con il Paese limitrofo
Monaco ha concluso alcuni accordi economici con la Francia, in base ai quali, in alcuni casi, Monaco adotta e applica le stesse norme degli Stati membri dell’UE. Ad esempio, quando la Francia adotta una legislazione interna che recepisce le direttive UE in taluni campi contemplati dagli Accordi bilaterali con Monaco, il Principato applica direttamente la legislazione francese in questi campi. Tuttavia, ciò non garantisce a Monaco l’accesso automatico al mercato interno dell’UE in questi ambiti in assenza di un accordo con l’UE. Inoltre l’UE non dispone di meccanismi per monitorare l’attuazione o adottare provvedimenti in caso di violazione.
2.3.4. La politica europea di Monaco
Monaco si è dimostrato interessato ad ottenere un maggiore accesso al mercato interno dell’UE in specifici settori, anche per quanto concerne la libera circolazione delle persone e delle merci.
Nel 2012 Monaco ha presentato all’UE un memorandum su tale argomento, che specificava nel dettaglio le aree in cui riteneva esistessero ostacoli all’accesso al mercato interno.
Monaco è disposto a discutere ulteriormente la possibilità di concludere un accordo generale con l’UE sull’accesso al mercato interno. Qualsiasi accordo dovrebbe tener conto dello stretto rapporto di Monaco con la Francia e delle sue specificità politiche e geografiche.

2.4. San Marino

2.4.1. Unione doganale
L’UE e San Marino hanno concluso un Accordo di Cooperazione e di Unione Doganale22, che stabilisce un’unione doganale che copre tutti i capitoli del Sistema Armonizzato, prodotti agricoli compresi23. Tale Accordo vieta inoltre ogni discriminazione per quanto riguarda le condizioni di impiego e prevede la cooperazione in vari settori, quali la protezione ambientale, il turismo e la cultura.

2.4.2. Schengen
San Marino non fa parte dello spazio Schengen, tuttavia non vengono effettuati controlli alle frontiere fra Italia e San Marino. San Marino non è tenuto all’attuazione di altri aspetti dell’acquis di Schengen, quali la cooperazione di polizia e giudiziaria.
2.4.3. Relazioni bilaterali con il Paese limitrofo
San Marino ha concluso numerosi accordi bilaterali con l’Italia, compreso un accordo sulla libera circolazione delle persone24 che consente ai cittadini sammarinesi di lavorare e risiedere in Italia.

2.4.4. Politica europea di San Marino
San Marino ha mostrato un forte interesse ed un impegno riguardo al miglioramento della propria integrazione con l’UE25.
Nel 2011 San Marino ha presentato all’UE un memorandum che specificava nel dettaglio le aree in cui riteneva esistessero ostacoli all’accesso al mercato interno.
San Marino si è dimostrato disponibile a considerare varie opzioni per una maggiore integrazione con l’UE. San Marino ricerca relazioni più strette con l’UE attraverso la negoziazione di un nuovo accordo che tenga conto del fatto che San Marino è geograficamente situato all’interno dell’UE, nonché delle specificità del Paese.

3. OSTACOLI ALL’ACCESSO AL MERCATO INTERNO

I cittadini e le imprese di tutti e tre i Paesi di piccole dimensioni hanno un accesso limitato al mercato interno dell’UE (maggiori dettagli sono contenuti nel Documento di Lavoro allegato). I settori più problematici riguardano la libera circolazione delle persone e dei servizi e la libertà di stabilimento. Anche le merci che provengono dai Paesi di piccole dimensioni incontrano ostacoli riguardo alla libera circolazione delle merci poiché gli standard e le normative dell’UE possono impedire che tali merci vengano vendute sul mercato dell’UE. Anche i cittadini e le imprese dell’UE trarrebbero vantaggio da una maggiore integrazione con i Paesi di piccole dimensioni. Ad esempio, i cittadini dell’UE attualmente necessitano di un permesso per lavorare e/o risiedere nei Paesi di piccole dimensioni.
3.1. Libera circolazione delle persone
Gli Stati di piccole dimensioni hanno relazioni di prossimità molto strette con i propri vicini. Storicamente vi sono sempre stati flussi di persone e merci da e attraverso i loro territori. Tuttavia, nonostante abbiano accordi di libera circolazione delle persone con i Paesi limitrofi, i Paesi di piccole dimensioni non hanno un accordo equivalente con l’UE che preveda la libera circolazione dei loro cittadini all’interno dell’UE. Ciò rappresenta spesso un ostacolo per i loro cittadini per quanto concerne le opportunità di impiego o di studio, l’avvio di un’attività d’impresa o gli investimenti.

Per soggiorni superiori a tre mesi è richiesto un permesso di residenza. Tale permesso viene concesso in base a severi criteri, come la disponibilità di mezzi economici sufficienti e di alloggio. Attualmente, le condizioni per ottenere un permesso variano in base allo Stato membro e al tipo di occupazione26. La complessità delle procedure per l’ottenimento di un permesso di residenza viene considerata un ostacolo all’occupazione negli Stati membri dell’UE. E’ difficile ottenere da parte delle imprese una dichiarazione di occupazione preventiva necessaria per poter fare domanda di permesso di soggiorno. Gli accordi con Andorra e San Marino prevedono, per quanto riguarda i diritti dei lavoratori, solamente il divieto di qualsiasi discriminazione relativa alle condizioni di occupazione27.
Oltre ai requisiti relativi ai permessi di residenza e di lavoro, i Paesi di piccole dimensioni hanno sollevato altri problemi relativi al campo della libera circolazione delle persone, con particolare riferimento alla mancanza dei seguenti diritti garantiti invece ai cittadini dell’UE28:
Il diritto di rimanere nell’UE dopo aver cessato la propria attività economica;
Il diritto dei membri della famiglia di risiedere e di svolgere un’attività economica;
Libera circolazione delle persone ai fini dell’istruzione e della ricerca29;
Opportunità di accesso ai programmi dell’UE, compresi finanziamenti destinati alla ricerca e scambi fra studenti30;
Coordinamento in materia di sicurezza sociale31 e riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali32.
3.2 Libera circolazione dei servizi e libertà di stabilimento per le imprese
I Paesi di piccole dimensioni devono affrontare ostacoli significativi nel campo della libera circolazione dei servizi e della libertà di stabilimento. Tali libertà non sono previste in nessuno degli accordi conclusi con l’UE. In particolare, le imprese costituite nei Paesi di piccole dimensioni non hanno il diritto di fornire direttamente servizi nell’Unione Europea.
Non vi sono restrizioni alla creazione di una filiale in uno Stato membro dell’UE da parte di imprese dei Paesi di piccole dimensioni che intenda svolgere un’attività d’impresa o investire nell’Unione Europea. Tuttavia lo stabilimento nell’Unione Europea di una succursale potrebbe essere soggetto a restrizioni. Infatti le persone giuridiche dei Paesi terzi non godono del diritto di stabilimento (come avviene per le persone fisiche).
Una volta stabilita una filiale in uno Stato membro, l’entità in questione è libera di fornire servizi in tutti gli altri Stati membri conformemente al diritto comunitario e nazionale, senza alcuna discriminazione33. Tuttavia nel caso di società con sede nei Paesi di piccole dimensioni il fatto di stabilirsi nell’UE potrebbe aumentare i loro costi per via della necessità di una presenza economica e delle procedure amministrative correlate. Una presenza nell’UE potrebbe inoltre essere necessaria per soddisfare i requisiti della legislazione comunitaria sulla protezione dei consumatori (ad esempio, servizi di assistenza postvendita alla clientela con sede nell’UE). Tali limitazioni potrebbero in particolare scoraggiare le microimprese e le piccole imprese a svolgere le proprie attività nell’UE34.
3.3 Libera circolazione delle merci
L’interscambio bilaterale di merci fra l’UE e i tre Paesi di piccole dimensioni è facilitato da accordi di unione doganale: Monaco ha concluso un accordo doganale con la Francia e fa parte del territorio doganale comunitario, mentre San Marino e Andorra hanno entrambi un accordo di unione doganale con l’UE. Tuttavia i Paesi di piccole dimensioni incontrano ostacoli in termini di accesso al mercato sotto forma di barriere tecniche all’interscambio commerciale. Per poter essere vendute sul mercato dell’UE le merci provenienti da tali Paesi devono rispettare gli standard e le norme del mercato interno dell’UE, ad esempio quelli riguardanti la sicurezza dei prodotti e la protezione dei consumatori.
Le imprese stabilite nei Paesi di piccole dimensioni potrebbero incontrare ostacoli alla vendita dei loro prodotti nell’UE, anche se il Paese di piccole dimensioni in cui è situato lo stabilimento principale ha recepito in maniera unilaterale il pertinente acquis dell’UE – la conclusione di un accordo con l’UE è nella maggior parte dei casi ancora necessario, in particolare per confermare che la legislazione e la sua attuazione rispettano gli standard dell’UE. Inoltre, anche se un Paese di piccole dimensioni ha un accordo con l’UE, tale accordo deve essere aggiornato per poter seguire l’evoluzione della normativa UE.
Considerato che Andorra e San Marino sono Paesi terzi, si applicano le procedure doganali standard, compresa una dichiarazione. Tali formalità possono a volte causare ritardi.

4. SOSTENERE E PROMUOVERE GLI INTERESSI DELL’UE

La precedente sezione ha sottolineato le difficoltà incontrate dai cittadini e delle imprese dei tre Paesi di piccole dimensioni per quanto riguarda l’accesso al mercato interno dell’UE. Benché per molti aspetti gli interessi di questi Paesi e dell’UE coincidano ed entrambe le parti possano trarre benefici da una reciproca collaborazione, vi sono tuttavia alcuni settori in cui l’UE incontra alcune difficoltà, che devono essere affrontate nel rapporto con tali Paesi.
4.1. Maggiori opportunità economiche e occupazionali per i cittadini e le imprese dell’UE.
Il Consiglio Europeo ha recentemente evidenziato le “accresciute tensioni” che stanno rallentando la ripresa economica in tutta Europa, compresa la crisi del debito sovrano, la debolezza del settore finanziario e la persistente crescita ridotta35. In risposta a ciò, esso ha adottato un “Patto per la crescita e l’occupazione”, che comprende le misure da attuare da parte degli Stati membri e dell’UE per rilanciare la crescita, gli investimenti e l’occupazione. In particolare, il Patto sottolinea la necessità di mobilitare tutti gli strumenti, le leve e le politiche, ad “ogni livello di governance” nell’UE36. Il Consiglio Europeo di ottobre 2012 ha incoraggiato l’adozione di un’azione rapida, determinata e orientata ai risultati per garantire la piena e tempestiva attuazione del Patto37.
Con una popolazione totale di circa 150.000 abitanti e livelli elevati di PIL medio pro capite, i Paesi di piccole dimensioni contribuiscono in maniera sostanziale all’economia delle loro rispettive regioni e non solo. Ad esempio, Andorra è un’importante destinazione in termini di turismo e shopping nei Pirenei e attira circa 8 milioni di visitatori all’anno; analogamente, San Marino è una popolare meta turistica in Italia, con oltre 2 milioni di visitatori all’anno. Monaco fornisce un numero considerevole di posti di lavoro nella sua regione, con 45.000 lavoratori frontalieri che si recano quotidianamente a lavorare a Monaco dai Paesi limitrofi, vale a dire Francia e Italia.
Tuttavia, i cittadini dell’UE che desiderano lavorare in questi Paesi come dipendenti o stabilirsi come liberi professionisti continuano ad incontrare considerevoli ostacoli, soprattutto per quanto riguarda i requisiti in termini di permessi di lavoro e di residenza. Inoltre, i Paesi di piccole dimensioni hanno restrizioni per quanto riguarda gli investimenti esteri. I cittadini e le imprese dell’UE trarrebbero vantaggio dalla rimozione di tali restrizioni.
Il settore finanziario è importante in tutti e tre i Paesi e costituisce fonte di investimenti nell’UE; se considerati insieme, Andorra, Monaco e San Marino sono sede di più di 50 banche, che gestiscono oltre 100 miliardi di euro di attività dei clienti. Inoltre essi hanno continuamente cercato di diversificare le proprie economie e di promuovere le industrie ad alto valore aggiunto38. Tuttavia gli ostacoli incontrati da questi Paesi in termini di accesso al mercato interno dell’UE indicano come essi abbiano potenzialità non ancora sfruttate come motori di crescita, investimenti, innovazione e occupazione, dai quali l’UE potrebbe trarre beneficio.
L’eliminazione degli ostacoli agli scambi e all’attività economica fra l’UE e i Paesi di piccole dimensioni potrebbe contribuire, insieme ad altre attività, al raggiungimento degli obiettivi della Strategia Europa 202039 e del Patto per la crescita e l’occupazione nelle regioni limitrofe dell’UE. Ciò sarebbe inoltre coerente con la politica di interscambio commerciale dell’UE, come stabilito dalla Comunicazione della Commissione del 2010 su commercio, crescita e affari mondiali. Inoltre, vi sono prove significative del fatto che l’estensione del mercato interno migliori la crescita economica per tutti i suoi partecipanti. L’eliminazione degli ostacoli agli scambi dell’UE con i Paesi di piccole dimensioni potrebbe ulteriormente contribuire a promuovere la crescita economica nel mercato interno.

4.2. Vantaggi reciproci attraverso parità di condizioni
Il fondamento del mercato interno dell’UE è rappresentato da norme e standard comuni e da un’attenta politica sull’attuazione e la governance. In linea di principio, sia l’UE che i Paesi di piccole dimensioni dovrebbero trarre beneficio dall’applicazione anche a loro dell’acquis del mercato interno dell’UE, poiché ciò garantirebbe parità di condizioni sia per le imprese che per le persone. L’UE ha interesse ad incoraggiare gli Stati limitrofi ad adottare un quadro giuridico compatibile con quello dell’UE. A tale riguardo, occorre tenere conto dell’importanza del recepimento e dell’attuazione corretti dell’acquis come requisito per il buon funzionamento del mercato interno. Un quadro giuridico condiviso renderebbe più facile affrontare le sfide comuni, che vanno dalla protezione dei consumatori ai problemi ambientali.
4.3. Cooperazione a sostegno di obiettivi condivisi
Vi sono margini per promuovere la cooperazione con i Paesi di piccole dimensioni a sostegno di un’ampia gamma di obiettivi condivisi in campo politico, economico, ambientale e culturale (vedere il Documento di Lavoro allegato per maggiori dettagli). Per quanto concerne la politica regionale, l’Accordo di Cooperazione fra l’UE e Andorra ha facilitato la cooperazione tra Spagna, Francia e Andorra nel quadro del Programma Operativo della Politica Regionale dell’UE per la cooperazione transfrontaliera nei Pirenei40. Vi sono margini per approfondire questa cooperazione, che potrebbe portare benefici a coloro che vivono nella regione.
Entrambe le parti hanno molto da guadagnare dalla cooperazione su questioni di reciproco interesse, quali la trasparenza e lo scambio di informazioni in materia fiscale e la lotta alla criminalità, compresa la frode fiscale41, l’evasione fiscale e il riciclaggio di denaro. E’ importante proteggere l’economia lecita dalle infiltrazioni criminali e dalla corruzione e pertanto avviare un’azione energica per sviluppare un sistema efficace volto all’identificazione, al congelamento e alla confisca dei proventi di reato. L’applicazione delle leggi e la cooperazione giudiziaria che mirano a facilitare la confisca dei proventi ostacoleranno e scoraggeranno le attività criminali, dimostrando che il crimine non paga.
Nel campo della protezione ambientale, una più stretta collaborazione tra l’UE e i Paesi di piccole dimensioni potrebbe portare vantaggi concreti. Ad esempio, Monaco ha attuato alcune iniziative a livello internazionale per preservare gli ecosistemi marini e la biodiversità e si è attivato per quanto riguarda altre questioni marittime di interesse dell’UE. Sarebbe utile valutare se sia possibile tenere consultazioni più regolari in questo campo.
Relativamente alla politica estera e di sicurezza, non vi sono accordi con i Paesi di piccole dimensioni riguardo al loro allineamento con le posizioni e le dichiarazioni dell’UE, ma essi si allineano di propria iniziativa caso per caso. Inoltre, vi sono contatti fra numerose Delegazioni dell’UE presso le Organizzazioni internazionali e i Paesi di piccole dimensioni. Presso le Nazioni Unite a New York, la Delegazione dell’UE si incontra ogni mese con i Paesi di piccole dimensioni che fanno parte del gruppo “Amici dell’UE”. La cooperazione in questo settore potrebbe essere sviluppata ulteriormente. I Paesi di piccole dimensioni hanno inviato un segnale positivo a tale riguardo votando a favore della Risoluzione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite proposta nel 2010 dall’UE per ottenere uno statuto di osservatore più esteso presso l’ONU. Un accordo con i Paesi di piccole dimensioni potrebbe prevedere una cooperazione più sistematica ed uno scambio di informazioni in seno alle principali Organizzazioni internazionali. La Presidenza andorrana del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa (9 novembre 2012 – 16 maggio 2013) potrebbe prospettarsi come una prima occasione per valutare come poter migliorare la cooperazione fra l’UE e i Paesi di piccole dimensioni per il rispetto ed il rafforzamento della democrazia e dei diritti umani in Europa.

5. POSSIBILI OPZIONI PER UNA MAGGIORE INTEGRAZIONE

Come mostrato dalle precedenti considerazioni, è sia possibile che auspicabile raggiungere una maggiore integrazione dei Paesi di piccole dimensioni nel mercato interno.
Una maggiore integrazione garantirebbe il livello più alto possibile di libertà di circolazione dei cittadini e delle imprese fra i Paesi di piccole dimensioni e l’UE, in particolare attraverso una struttura giuridica più chiara e più sicura. A sua volta, ciò contribuirebbe a rendere più solide le fondamenta per la crescita economica e la creazione di posti di lavoro in alcune parti dell’UE e nei Paesi di piccole dimensioni. Ciò vale soprattutto per le regioni limitrofe dell’UE, in cui i Paesi di piccole dimensioni offrono già occupazione a migliaia di cittadini dell’UE, compresi i lavoratori frontalieri. Tale dinamica potrebbe essere ulteriormente rafforzata attraverso un maggiore accesso al mercato interno. Inoltre, questo approccio promuoverebbe la diversificazione economica di tali Paesi e sosterrebbe l’abbandono del segreto bancario e dello status di paradiso fiscale. Ciò porterebbe ad un considerevole aumento del gettito fiscale per le casse degli Stati membri dell’UE e rafforzerebbe il quadro giuridico contro le attività finanziarie illecite.
In ogni caso, l’UE dovrebbe tener conto delle specificità dei Paesi di piccole dimensioni nello sviluppo della sua politica. Tali Paesi sono tutti situati nel cuore dell’Europa, mantengono strette relazioni di prossimità con l’UE e hanno strettissimi legami con i loro vicini. Dal punto di vista dell’UE è pertanto appropriato esaminare le modalità di una loro maggiore integrazione nel mercato interno. Tale sezione ha lo scopo di esaminare le opzioni a disposizione dell’UE per il raggiungimento di tali obiettivi, passando da quello meno ambizioso al più ambizioso.
5.1. Prima opzione: Status quo
Questa opzione implicherebbe proseguire con l’attuale approccio, senza concludere nessun nuovo accordo relativamente al mercato interno. Come risultato di tale approccio, l’accesso dei Paesi di piccole dimensioni al mercato interno continuerebbe ad essere estremamente limitato. Pertanto, la scelta di tale opzione potrebbe avere ripercussioni generali sulle loro relazioni con l’UE. La loro volontà di negoziare nuovi accordi nei campi di interesse dell’UE potrebbe essere influenzata negativamente. Gli accordi esistenti non evitano la creazione a loro carico di un onere amministrativo eccessivo rispetto ai benefici per l’UE e continuerebbero ad essere fonte di incertezza giuridica per i cittadini e gli operatori economici in numerosi settori.
5.2. Seconda opzione: Approccio settoriale
Tale opzione consisterebbe nella negoziazione di Accordi settoriali per l’accesso ad alcune parti del mercato interno, ad esempio nel campo della libera circolazione delle persone o dei servizi. Per ottenere una piena integrazione dei Paesi di piccole dimensioni potrebbero essere conclusi accordi separati con ciascun Paese in diversi settori, quali:
Libera circolazione delle persone;
Libertà di stabilimento e libera circolazione dei servizi (o eventualmente delle persone e dei servizi assieme);
Unione doganale e libera circolazione delle merci;
Misure di accompagnamento, politiche orizzontali e altri campi di cooperazione.
Tali accordi dovrebbero essere completati da disposizioni sui valori condivisi e le istituzioni per supportare la relazione e garantire il buon funzionamento degli accordi.
Tale approccio richiederebbe dunque la negoziazione e la conclusione di ben 18 accordi separati con i tre Paesi (tre per ogni settore). Questo approccio potrebbe permettere di adeguare le disposizioni degli accordi alle necessità specifiche di ciascun Paese e potrebbe offrire una certa flessibilità. In particolare, un approccio per tappe consentirebbe ai Paesi di piccole dimensioni un’integrazione progressiva nei pilastri reciprocamente concordati del mercato interno.
Tuttavia, tale approccio comporta numerosi svantaggi. In primo luogo, non è nell’interesse dell’UE negoziare e concludere un così elevato numero di accordi, poiché gli sforzi di negoziazione richiesti risulterebbero moltiplicati rispetto ad un unico accordo. In secondo luogo, un approccio basato su accordi settoriali per far fronte alle principali preoccupazioni dei Paesi di piccole dimensioni non fornirebbe soluzioni globali ai problemi cui devono far fronte e non sarebbe adatto ad affrontare le sfide che potrebbero presentarsi in futuro. Inoltre, se ciascun Paese di piccole dimensioni optasse per un accesso al mercato in settori diversi, si avrebbero accordi diversi per ciascun Paese, e ciò porterebbe ad una rete non coerente di accordi difficilmente gestibile. L’esperienza dell’UE nelle sue relazioni con altri importanti partner ha dimostrato che gli svantaggi dell’approccio settoriale includono una complessità non gestibile ed una incertezza giuridica42.

5.3. Terza opzione: Accordo Quadro di Associazione
Un Accordo Quadro di Associazione potrebbe offrire ai Paesi di piccole dimensioni un elevato grado di integrazione, compreso un accesso parziale o completo al mercato interno dell’UE, nonché alle sue misure di accompagnamento e politiche orizzontali. Esso potrebbe altresì prevedere la partecipazione ad altri settori dell’attività dell’UE. L’Accordo di Associazione stabilirebbe i valori, i principi e le fondamenta istituzionali alla base della relazione. L’Accordo potrebbe essere sotto forma di singolo accordo multilaterale tra l’UE e i tre Paesi di piccole dimensioni, eventualmente sulla base del modello dello Spazio Economico Europeo (SEE). La conclusione di un trattato bilaterale con ciascun Paese di piccole dimensioni sarebbe in teoria possibile ma non auspicabile poiché aumenterebbe la complessità e la tendenza ad un’inutile differenziazione, come menzionato nella precedente sotto-sezione 5.2. Tale opzione offrirebbe inoltre ai Paesi di piccole dimensioni il vantaggio di regolamentare le proprie reciproche relazioni.
Sarebbe necessario elaborare un adeguato quadro istituzionale per tale opzione. Se possibile, sarebbe preferibile una soluzione che si basasse sulla credibilità e l’efficienza delle strutture esistenti. Potrebbero essere definiti accordi speciali di governance, i quali potrebbero includere, ad esempio, meccanismi per la consultazione dei Paesi di piccole dimensioni su proposte relative alla normativa UE di particolare interesse per loro (“elaborazione delle decisioni”), nonché la loro partecipazione come osservatori nell’ambito dei programmi e delle agenzie dell’UE. In ogni caso, affinché un Accordo Quadro di Associazione sia praticabile occorre trovare una soluzione soddisfacente, per garantire che le pertinenti parti dell’acquis siano applicabili in questi Paesi, che l’acquis venga effettivamente attuato e rispettato dai Paesi di piccole dimensioni o dalle autorità da essi incaricate di svolgere tale compito e che l’applicazione dell’acquis sia monitorata e, se del caso, garantita nei confronti di tali Paesi43. In generale, se è possibile elaborare un quadro istituzionale adeguato questa è un’opzione praticabile che dovrebbe essere ulteriormente studiata.
5.4 Quarta opzione: Partecipazione allo Spazio Economico Europeo
Questa opzione garantirebbe la piena integrazione nel mercato interno alla stessa stregua degli attuali Paesi non UE dello Spazio Economico Europeo (SEE). Tale opzione presenta numerosi vantaggi, compresa la semplicità e l’affidabilità di utilizzare un trattato ed un quadro istituzionale già esistente e collaudato. Tuttavia, considerato che l’Accordo sullo Spazio Economico Europeo è stato concluso tra due spazi economici e commerciali preesistenti (l’UE e l’EFTA), in linea di principio sarebbe necessario che i Paesi di piccole dimensioni diventassero prima membri di uno di questi due spazi al fine di aderire al SEE44.
L’adesione all’UE viene affrontata più avanti, resta dunque l’adesione tramite l’EFTA. In tal caso, l’UE dovrebbe discutere con Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera, che sono attualmente membri, la possibilità di allargare l’EFTA ai Paesi di piccole dimensioni. Tale opzione avrebbe l’ulteriore vantaggio di rilanciare l’appartenenza all’EFTA e al SEE, che si ridurrebbe a due soli Paesi (Norvegia e Liechtenstein) se l’Islanda dovesse entrare nell’UE. L’allargamento del SEE implicherebbe la rinegoziazione del relativo Accordo, non da ultimo per prevedere un adeguamento delle istituzioni SEE-EFTA. La struttura giuridica precisa dovrà essere esaminata maggiormente nel dettaglio nel caso in cui si dovesse scegliere questa opzione. In generale questa è un’opzione praticabile che dovrebbe essere ulteriormente approfondita.
5.5 Quinta opzione: Adesione all’UE
Questa opzione garantirebbe ai Paesi di piccole dimensioni l’accesso in assoluto più ampio al mercato interno, ai programmi e alle attività dell’UE. Benché nessun Paese di piccole dimensioni abbia ancora fatto richiesta di adesione, tali Paesi potrebbero farlo ai sensi dell’Articolo 49 del TUE; qualsiasi Stato europeo che rispetti i valori dell’UE e si impegni a promuoverli può avanzare richiesta di adesione all’UE.
Il rinnovato consenso sull’allargamento richiede di tener conto della capacità di integrazione dell’UE e di garantire l’effettivo funzionamento delle sue istituzioni e lo sviluppo delle sue politiche. Un’eventuale richiesta di adesione comporterebbe due difficoltà rilevanti: in primo luogo, le istituzioni dell’UE non sono attualmente pronte all’adesione di tali Paesi di piccole dimensioni. Al fine di garantire un’adeguata rappresentanza democratica di tutti i cittadini ed il funzionamento delle istituzioni anche dopo l’adesione di Paesi con una popolazione pari a solo una frazione degli attuali Stati membri più piccoli, sarebbe necessario apportare considerevoli modifiche ai Trattati europei e all’ assetto istituzionale dell’UE. E’ improbabile che tali modifiche vengano concordate in tempi brevi ed esse richiederebbero importanti negoziati all’interno dell’UE. In secondo luogo, la capacità amministrativa limitata dei Paesi di piccole dimensioni avrà un impatto significativo sulla loro capacità di attuare l’acquis dell’UE e di adempiere a tutti gli obblighi in capo agli Stati membri dell’UE.

6. CONCLUSIONI

6.1. Questioni orizzontali e istituzionali
In caso di una piena integrazione, per poter garantire l’omogeneità del mercato interno e la certezza giuridica per gli operatori economici ed i cittadini, qualsiasi accordo con i Paesi di piccole dimensioni dovrebbe affrontare quattro questioni orizzontali relative a: (i) adeguamento dinamico dell’accordo all’acquis in evoluzione; (ii) interpretazione omogenea degli accordi; (iii) monitoraggio indipendente ed esecuzione delle decisioni giudiziarie; (iv) e risoluzione delle controversie. A tale riguardo, l’UE potrebbe basarsi sull’esperienza di successo dell’Accordo sul SEE. Tuttavia, qualsiasi accordo dovrebbe tener conto delle specificità e delle particolari identità dei Paesi di piccole dimensioni, in linea con la Dichiarazione sull’Articolo 8 del TUE. Per salvaguardare tali principi, potrebbe essere necessario garantire ai Paesi di piccole dimensioni periodi di transizione e/o clausole di salvaguardia.
6.2. Raccomandazioni
Le opzioni analizzate nella presente Comunicazione, se dovessero essere approfondite ulteriormente dall’UE, dovranno essere discusse nel dettaglio con i governi di Andorra, Monaco e San Marino, nel pieno rispetto della loro sovranità e indipendenza.
In linea di principio, le opzioni dalla terza alla quinta fornirebbero una soluzione ai problemi principali cui devono far fronte i Paesi di piccole dimensioni. La prima opzione (status quo) non fornirebbe alcuna soluzione e pertanto non è una delle opzioni preferite. L’esperienza dell’UE riguardo all’approccio settoriale ha dimostrato vari aspetti negativi. Per tale ragione e poiché essa fornirebbe soluzioni soltanto parziali, la seconda opzione non è l’opzione preferita, ma in questa fase non viene completamente scartata. La quinta opzione rimane una possibilità a lungo termine ma viene esclusa in questa sede. I Paesi di piccole dimensioni non hanno avanzato alcuna richiesta di adesione all’UE ed una futura adesione non fornirebbe alcuna soluzione nel breve e medio termine.
Per contro, la terza opzione (Accordo Quadro di Associazione) e la quarta opzione (partecipazione al SEE) sono potenzialmente quelle più adeguate a salvaguardare il giusto equilibrio tra flessibilità e capacità di far fronte alle preoccupazioni dei Paesi di piccole dimensioni, soddisfacendo al contempo i requisiti dell’UE. Tali opzioni sono pertanto quelle preferite, benché meritino un’ulteriore riflessione ed analisi anche per quanto riguarda la loro possibile applicazione pratica. Nel caso in cui risultasse impossibile procedere con tali opzioni, potrebbero essere ulteriormente considerate altre opzioni, soprattutto la seconda.

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